罚金所代表的金钱制裁，有其善的一面，也有其恶的一面。在善的方面，罚金可避免短期自由刑的弊端，可彰显对特殊人群的优待，还可解决监狱膨胀所造成的财政不足。在恶的一面，罚金主要表现在贫富不公引发的易科监禁，以及威吓不足而助长犯罪。中华刑律对罚金之恶认识得相当清楚，故其从未在五刑中占有一席。与此相比，域外治法驭民，没有任何的刑事制裁能像罚金这样，以法律和正义之名实现金钱制裁和财政收益的双重目的。

无论是否愿意承认，无论如何用法律或理论将罚金正当化，都难以否认罚金在本质和功能上就是为财政创收服务。例如，德国财政部的统计数据显示，2013 年罚金刑创造了 21 亿欧元的收入。澳大利亚新南威尔士州 2008 年的财政年鉴显示，当年 288.9 万人被处罚金，总额达 4.53 亿澳元，其中 40% 是超速和电子监控罚单。美国国家和地方金融统计数据显示，财产刑收入从 1977 年的 24 亿美金上升到 2012 年的 157 亿美金，增幅高达 650%。又如，佐治亚州奥古斯塔市（镇）2018 年包含交通监控罚金和州法庭基金的收入是 390 万美元，但同期营业税财政才不到 4000 万美元。就在 2019 年 4 月 18 日，密歇根州司法基金委员会已经报告该州审判法庭的财政要破产了。原因是，该州每年法庭运营成本为 14 亿美金，其中 70% 的地方法庭预算资金依赖于本地财政或法官对罪犯判处罚金方式创收。

由此可见，高额财政收入的背后，罚金刑的地位当然不可忽视。法律政治家们把罚金刑渲染成替代自由刑，体现刑罚人性化的文明措施，却将以刑纳财这一丑貌遮得严实。在整个罚金刑运用的历史中，贫富不公在任何国家、任何时代都与罚金刑应用同时备受关注。与宽泛的犯罪圈和巨额罚金财政相对应，滥用罚金的结局注定是欠缴金额猛增。例如，加利福尼亚州从 2009 年到 2013 年，罚金欠缴数额从约 80 亿上升到 112 亿美金。在爱尔兰，2009 年有 31%的监禁是因欠缴罚金而易科，到 2013 年这一数字上升到 52%。

纵观各国有关罚金刑的研究，与 30 年前或者更早鼓吹罚金刑的种种好处不同，今天的学术基调主要围绕罚金对穷人的不公和易科监禁的弊端而展开。有鉴于此，本文系统梳理各国的罚金刑改革措施，为读者提供有关罚金刑事政策和实践转变的最新司法资料。在研究资料上，作者选取了部分文献或司法统计报告中的数据进行论证，以最大限度地描述今日各国罚金刑司法现状。本文的研究意义在于，继续将全球罚金司法中的实践真问题介绍到国内学术界，为完善中国的罚金刑立法和司法改革提供参考资料。

二、罚金刑立法模式全球展开

（一）日额罚金的全球困境

在目前通行的教科书和相关研究中，罚金及日额罚金的基本结构已有些介绍。但是，对于日额罚金的产生和发展过程以及其最新机遇和挑战，基本没有系统梳理。本文很难将罚金在欧洲的历史起源说清，但边沁以来的日额罚金兴衰史还是清晰可查。日额罚金的思想起源于边沁的相对数额理论。边沁在《立法原理》中将监狱和死刑的弊端描述得淋漓尽致，呼吁用金钱惩罚的相对数额来保障对每个人的公平适用。尽管边沁并没有用二级词汇“fifine（罚金）”或“day fifine（日额罚金）”来直接指明罚金，但其思想无疑是日额罚金刑改革的重要依据。边沁去世后半个世纪，相对数额的日额罚金才正式提出，并在英国以外的多个国家应用于实践。根据塔皮奥的研究，日额罚金与国际刑法学家学会的讨论有关，并由瑞典法学教授约翰·泰恩提出“day fifine”这个概念。泰恩受边沁的相对数额理论影响，提出了采用日额罚金的三个原因：“第一，它提供了一个机制确保富人和穷人之间对刑罚严厉性的感受相同。第二，由于罚金数额与收入相关，故罚金与货币的增值或贬值等改变并无关系。第三，由于能够确保罚金的数额足够高，罚金比不受好评的短期监禁更有效。”

日额罚金主要用于欧洲和拉丁美洲国家，以及与葡萄牙有渊源的中国澳门特别行政区。与欧洲相比，拉美国家引入日额罚金更早，甚至比西班牙和葡萄牙都早。在欧洲，斯堪的纳维亚半岛最先青睐日额罚金，差不多要比整个欧洲大陆领先半个世纪，但日额罚金在多数国家还是一个新兴制度。芬兰于 1921 年率先推行日额罚金刑制度，紧随其后的丹麦和瑞典分别在 1931 年和 1939 年引入，但德国和奥地利直到 1975 年才引入日额罚金。欧洲最近引入日额罚金的国家是捷克（2010 年）、瑞士（2007 年）、塞尔维亚（2005 年）、土耳其（2004 年）。多米尼加共和国声称，早在 1884 年就在全世界率先推行日额罚金制度。尽管这还有待验证，但巴拉圭和秘鲁分别在 1914 年、1924 年引入了日额罚金制度的确不存在争议。引入日额罚金的国家还有 1983 年的洪都拉斯和 1984 年的巴拿马。

然而，日额罚金并非那么完美，罚金改革面临的窘境自始未能改变。1931 年，瑞典为强调刑法对不同群体的公平性，继芬兰后成为欧洲第二个引入日额罚金的国家，旨在判处与被告人经济实力相符合的刑罚。然而，就在刚引入的1932 年，瑞典就有 13358 人因未交罚金而被关进监狱，即使到 1938 年仍有 4728 人易科监禁。瑞典 2005 年的罚金支付率维持在 90% ～ 95% 之间，仍有 5% ～ 10% 的人不能支付。虽然罚金在瑞典早已成为主要刑事制裁措施，但近 50 年各种指标都反映出犯罪率呈上升趋势。这在某种程度上说明，高比例的罚金刑制裁并没有从根本上起到威吓作用。

奥地利在 1975 年也引入了日额罚金，并在当年就有 75% 的犯罪直接用其处罚。伴随着一些新监禁替代措施的开发，如缓刑、社区服务等，日额罚金适用率下降到 1999 年的 63%。最近的数据显示，2010 年的罚金适用率已低至 30% 左右。其中一个最重要的原因就是，罚金不能支付的尴尬局面，2009 年至 2011 年间共计有 10841 人欠缴罚金。只不过，2010 年以后的奥地利刑法已不再强行易科监禁，而是可以易科社区服务。然而，易科社区服务的成功率相当低，只有 16% 的人全部或部分完成劳动任务。社区服务也并未减少易科监禁的人数，2008 至 2010 年间每年仍有 500 人被易科监禁。据统计，2011 年有 600 个不能缴纳罚金的人被安排总计达 9 万个小时的社区服务。换句话说，平均每人 150 小时，30% 的人要完成 240 小时以上的社区服务。如此大的劳动量，其刑罚甚至远超短期监禁刑本身，这注定了超过 80% 的人会违反劳动监督令，最终结局依然是易科监禁。

英国单位罚金刑或日额罚金改革的失败，更能说明罚金的天然缺陷不能被克服。英格兰和威尔士酝酿时间长达 10 年的单位罚金（Unit Fines），以与日额罚金高度相似的周收入为单位，仅在实施 7 个月后就因未知原因被取消（后文将详细介绍）。苏格兰国务秘书长麦考林律师，在 1989 年也呼吁用以天数为单位的日额罚金去替代固定总数的传统罚金，目标旨在减少低收入者因罚金欠缴引发的刑罚执行或易科监禁。麦考林提案的背景就在于，先前几年平均 8% 的罚金无论怎么催收都不能缴纳，最终都易科监禁。因此，苏格兰在 1990 年的法律改革法案引入日额罚金，但这个法案并未获得通过。取而代之的是，1991 年以社区服务为导向的罚金欠缴抵偿法案，但 1992 年发出的 700 个监督服务令仍只有 60% 的成功率。

美国今天仍然是固定金额罚金，但在 20 世纪 80 年代曾经尝试日额罚金改革。从 1980 年开始，维拉司法研究所以芬兰、德国、丹麦、瑞典的日额罚金体系为借鉴，号召美国开展以结构罚金（Structured Fines）命名的日额罚金刑改革。随后，在国家司法研究所和维拉司法研究所共同主持下，自 1988 年陆续在纽约州斯坦顿岛等四个县开展试验，推行与日额罚金类似的按天和日额计算的结构罚金。但是，30 年后，这些先前试验的县没有一个保留结构罚金。

此外，在澳大利亚和新西兰，也有学者极力推崇根据被告人的收入决定罚金量，采用欧洲的日额罚金制度，但其建议也未获立法采纳。日本 1970 年在准备《改正刑法草案》的讨论稿中，曾经也尝试引入日额罚金刑，但后来在定稿版本中删除了有关日额罚金刑的规定。至于为何不采纳日额罚金，关西大学永田宪史教授总结的理由是，“与现行制度悬殊实在太大；实务上，量刑时已经一定程度考虑了罪犯财力；难以对罪犯财力予以确切调查”。

（二）固定罚金的保留

日额罚金在各国的命运，注定了它取代传统固定罚金的努力归于失败。今天，固定罚金仍然是世界主流。一方面，传统固定罚金是亚洲、北美洲、非洲和欧洲部分国家的立法方式。另一方面，部分即使采用日额罚金的欧洲国家，刑法上仍然保留固定罚金。亚洲分布面积较为广泛，除后文介绍的苏联加盟共和国的混合式外，各国立法体系中基本以固定罚金为准。虽然这些固定金额在不同国家有差异，但以立法规定上限或下限的方式却大致相同。北非国家埃及，西亚国家伊朗、以色列，东南亚国家新加坡、印度尼西亚、泰国、马来西亚、越南、柬埔寨、缅甸、老挝，南亚国家印度，亚洲东部国家韩国和日本都是固定罚金。朝鲜刑法曾经废除罚金，后于 2012 年又重设罚金。《中华人民共和国刑法》虽然有倍比、比例罚金，但这并没有影响固定罚金制立法，中国台湾地区和香港特别行政区仍然是固定罚金。在非洲，可查询到的南苏丹、南非、尼日利亚、埃塞俄比亚、乌干达、南非、纳米比亚都是固定金额罚金。在欧洲，阿尔巴尼亚、英国、爱尔兰以及乌克兰没有采用日额罚金制度。北美洲的加拿大，以及美国联邦和州一级的刑法典均采用固定金额的罚金制度。例如，加利福尼亚州有超过 3100 种犯罪用罚金处刑，刑法典和各种行政法典都规定有罚金和附加费用。

欧洲大陆即使是已经普遍采用日额罚金的国家，仍有部分国家采取的是固定罚金和日额罚金双轨制。尤其是芬兰，虽然自日额罚金入刑已有百年历史，但固定金额罚金在今天仍然存在。芬兰的罚金就采用双轨制，第一种是以芬兰语“sakko”(英语fifine)为术语的日额罚金，第二种是以“rikesakko”为术语的轻微罚金（petty fine）。前者主要以替代短期自由刑为目的，适用于轻罪，后者主要适用于一般交通违法等违警犯罪。日额罚金适用于一般犯罪行为，原则上是单处罚金，同时也和缓刑等附条件量刑合并使用。轻微罚金主要适用于违警罪，金额按七档分别设置为 20 至 200 欧元固定金额，主要由警察或其他执法机构征收。二者之间真正的区别是，固定罚金如果不能交纳，将被加收执法费用，但不能易科监禁。法国早在 1983 年就引入了日额罚金，但 2019 年最新的《法国刑法典》仍有“罚金（L’amende）和日额罚金（lejourxzamende）”两种独立的罚金。第 131-9条中明确说明，“禁止将日额罚金累加成罚金处罚”。在关于罚金数额上，第 131-5 条规定，“日额罚金每天最高为 1000 欧元，最多不超过 360 天；固定罚金数额不能超过 15000 欧元，但违警罪不能超过 3000 欧元”。波黑在 2003 年也引入了日额罚金，但法官在不能按日额罚金处罚时，仍可按固定金额判刑。根据《波黑刑法典》第 46 条规定，日额罚金在 5 至 360 天范围内确定，但贪财性犯罪可在 1500 天以内确定。除非特殊情况，固定罚金最少是 500KM（波黑马克），最高是100000KM。日额罚金的最低限是统计部公布的平均日薪的 1/60，最高限是日薪的 1/3。

（三）混合模式罚金

本部分归纳的混合模式是介于固定罚金和日额罚金之间的第三类。这种混合既有固定金额金的上下限，也有与日额罚金的月（或周）额罚金相似的浮动数额，但其浮动依据主要不是罪人的个人相对收入。一方面，多数犯罪以月（或周）额单位罚金，主要以国家统计的月收入（或最收入）为单位，计算具体金额和月（或周）数。除俄罗斯在上下限内以个人收入为基础确定具体额外，其他国家倾向于用国家统计收入和月数参酌确定固定金额。另一方面，少数国家在月（周）额罚金之外，针对贿赂等特殊犯罪，直接按贿赂金额的倍数计算固定罚金。《俄罗斯联邦刑典》第 46 条不仅保留有固定罚金（1000 至 5000 卢布），或贿赂倍数（100 倍以下）的罚金，而且将类似于日额罚金性质的周、月、年单位（2 周至 5 年）罚金引入到刑法典中。《哈萨克斯坦刑法典》也规定，罚金数额按法律规定的 25 至 500 或 500 至 1000 的月额单位评估数量，基于法律规定和犯罪时的数额，或者基于特定时期的工资或其他收入为依据，或者按贿赂总金额或成本计算。此外，吉尔吉斯斯坦除了罚金以外，还有一个在较大犯罪数额时处罚或替代监禁刑的三倍罚金（triple ayip）。这些国家的混合模式看起来像日额罚金的浮动标准，其立法方式与固定金额也有很高相似性。但罚金的具体计算依据是结合两者，大致可以归纳出四点：

第一，刑法总则在罚金刑的定义上，明确说明罚金是金钱刑罚，以最低月收入或月收入为计算依据。乌兹别克斯坦用最低月薪水，吉尔吉斯斯坦也用月额薪水，塔吉克斯坦仍是以最低月收入倍数为基础的月额罚金。但哈萨克斯坦直接规定，按犯罪时国家公布的月收入指数计算，而不是按照最低月收入计算。

第二，刑法总则规定月度工资的具体单位数上下限。如乌兹别克斯坦规定的是 5 至 600 个月的最低月收入。不同犯罪的月度单位的大小有所差异，例如，哈萨克斯坦规定的成年人是 25 ～ 1000个月，甚至连故意伤害罪也可判 100 个月度单位的罚金。

第三，总则规定罚金欠缴的易科劳役或监禁刑的比例，但各国对未成年人或不同犯罪有不同规定。哈萨克斯坦的重罪通常是 1 天监禁折抵 4 个月收入指数，轻罪易科社区服务或拘留 24 小时。乌兹别克斯坦的劳役 1 个月可抵 2 个月最低月收入。乌克兰是易科社区服务或劳役，劳役 1 个月抵4 个月最低收入，社区服务 10 小时抵 1 个月最低收入。

第四，刑法分则根据贿赂的不同类型，按金额的不同倍数判处罚金。例如，哈萨克斯坦对受贿、行贿、居间贿赂的罚金刑规定就明显不同。受贿在 50 ～ 80 倍贿赂物品的价值或金额幅度内判处罚金，行贿在 20 ～ 50 倍幅度内判处罚金，而居间贿赂固定倍数为 10 倍。

就混合模式的国家来看，罚金金额与其单科模式和适用范围有关。《俄罗斯联邦刑法典》第46 条规定：“只有当本法相关条款有特殊规定，罚金才能作为附加刑适用。”哈萨克斯坦的罚金也有单科、范围广两个主要特点值得关注。第一，罚金只能单科，不会与监禁或限制自由刑并科，这可称为真正意义上的替代自由刑。其刑法典设置的模式是，犯……罪，处罚金……或监禁……，或者处罚金……或劳役。第二，罚金应用范围非常广，只有很少犯罪不适用罚金。根据《哈萨克斯坦刑法典》，除了部分犯罪（如 §99 杀人和 §120 强奸）不能判罚金外，大量犯罪都可判罚金，连中度严重伤害（§107）最高可以 1000 个月罚金了事。

为了平衡刑罚的整体结构，实现充足的威吓力，单科罚金的数额自然很高。这就是哈萨克斯坦一个法官受贿价值 620 美金的有机肥料，被判罚金 6.8 万美金的原因。然而，对于如此巨额的罚金，如果被告人交不起，则必然转向监禁刑。这种有钱人自由，穷人进监狱的刑罚模式就更加明显。这也当然意味着罚金的适用比例必然不高，苏联的司法统计数据给出了关键证据。根据布特对1985 年至 1989 年犯罪与刑事司法的统计，苏联在这五年间的罚金适用率低至 10% 左右，刑罚还是以自由刑或以自由刑为基础的劳动改造（60% 左右）为主。

总之，本节通过全球罚金立法模式的结构分析，目的在于展示日额罚金并非世界主流。日额罚金描绘的贫富相对均衡只不过是神话而已，这是其并未撼动固定罚金作为世界主要立法格局的重要原因。然而，自 19 世纪末为应对短期自由刑改革而鼓吹扩张罚金刑以来，无论以何种方式立法，全球罚金司法无一例外地充满着机遇和挑战。这些问题在不同国家有不同程度的反馈，如下将围绕几个重要国家详细探讨。

三、芬兰日额罚金刑改革与顽疾

（一）日额罚金改革

早在 19 世纪 60 年代，芬兰就开始筹备修改瑞典统治时期的 1734 年刑法典。这部刑法典因其死刑和肉刑的广泛运用，被瑞典刑法学家们称之为“残酷刑法典”。于是，芬兰为之成立专门的法律委员会，在 1866 年提交的《基于新刑法基本立场的 1863-64 议会的帝国法案》报告里，委员会将修法理念定位为：刑法不应只为了安全保障和维护权利，用严刑惩罚严重犯罪；刑法更应该在不损其严厉性和威吓性的前提下，尝试挽救和鼓励罪犯开始新生活。因此，法律委员会认为，死刑和肉刑基本可以废除，并在新的惩罚哲学上用劳改监禁刑、简单监禁、短期监禁和罚金组成新的刑罚体系。芬兰议会基本同意委员会的刑罚改革建议，并强调惩罚的严厉性，同时结合威吓刑和宗教教育、劳动改造进行刑法改革。然而，由于对刑罚强加太多功利色彩，必将导致刑法的宽泛性。因此，在 1875 年提交正式报告后，刑法委员会招致各种严厉的批评，最终被迫解散。新组建的委员会在 1884 年提交了刑法修改报告，几乎没有阻力就获得议会批准，并在 1889 年正式颁布实施。最终，1889 年的《芬兰刑法典》将主刑设置为死刑、劳改监禁、监禁、罚金，同时也将剥夺公民权利作为附加刑。然而，1889 年刑法典颁布后，监禁总量呈滚雪球上升趋势，短时间内翻了一倍。

从 1904 年开始，芬兰议会反复辩论和修改，最终促成 1918 年《附条件量刑法案》的出台。该法案以预防犯罪和矫正罪犯为立法哲学，批评轻微违法大量适用短期自由刑，且“短期自由刑不是为了改善罪犯，对抵制未来犯罪有非常大的恶害”。于是，旨在缩短短期自由刑的罚金刑改革被提上日程，并推动了 1921 年日额罚金刑的引入。这次修改立法的初衷是，通过多样化的手段能够让日额罚金更加公平地与经济实力相关。然而，在最初的几十年里，日额罚金并不理想，甚至堪称糟糕。一方面，立法上没有给出明确的日额罚金计算依据，而是过度依赖于法官的自由裁量。另一方面，对于不能支付日额罚金而易科监禁的条件和内容也未做出适当限制。例如，立法委员会1930 年的报告明确反映出大量罚金易科监禁，1921 年均较之前有大幅度增加。因此，委员会又建议对罚金采取分期支付、尽量允许延期支付，而且某些情况下的欠缴不能易科监禁。

随着 1932 年有关危险累犯的预防性羁押（保安处分）法案的出台，监禁形势进一步恶化。甚至为了保护社区安全，对那些有危险倾向的累犯和惯犯可延长 50% ～ 100% 的刑期。最终结果是，芬兰的监禁在 20 世纪 30 年代达到近 200 年的最高峰。据统计，芬兰 1889 年刑法实施后最初几年的监禁水平只有每 10 万人 90 人左右，到 1935 年前后高达每 10 万人 270 人。监禁率暴涨的重要原因是，1937 年以前的大量欠缴罚金案件都要易科监禁。

后因二战和芬苏战争爆发，芬兰的罚金刑改革效果仅维持 5 年时间，便又回到 1935 年以前的状态。1936 年《青少年法案》出台，规定 15 岁以下的未成年人只需要处以“警告、保护监督，以及其他社会福利措施”。从 1942 年开始，法官可以广泛对未成年人累犯附条件量刑，判处 2 年以下的监禁或各种水平的罚金，但是，对于未支付罚金的人必须易科监禁。二战期间各种犯罪成倍上升，这造成芬兰的监禁率成倍上升。日额罚金制度远没有发挥好控制监禁的作用，所以芬兰继续改革罚金刑制度。

（二）战后易科顽疾

二战以后，芬兰的国民经济水平有所提高，但犯罪和刑法体系也更加复杂。1955 年至 1965 年期间，由于醉酒驾驶和汽车盗窃等新型犯罪，以及累犯等预防性羁押措施出现，导致监禁总量长期居高不下，以至于差点引发自 1918 年以来最大的政治危机。整个 20 世纪 50 年代，监禁水平一直处于每 10 万人 100 人左右，但这仅是 20 世纪初改革前的水平。这一时期，芬兰罚金刑的确有更高的适用水平， 但罚金欠缴率也一直居高不下。约 17000 人的芬兰监狱人口里面，60% 是因为欠缴罚金而易科监禁服刑。

1963 年，刑法改革落实了分期支付和延期支付。这次日额罚金刑改革虽然从整体上减少了将近一半的易科监禁人口，但总量依然还有很大一部分。由于改革有效的前提是可以缴纳罚金，对于那些不能支付罚金的人几乎没有任何用处。虽然到 1964 年欠缴稍微有所好转，但是从整体水平来看，因罚金欠缴而易科监禁的总量仍有很大一部分。例如，在 1963 年，芬兰的盗窃监禁仍然维持在之前的水平，45% 的盗窃犯被送进监狱。及至 1965 年前后，每 10 万监禁人口中，仍有 1/4 以上是因为罚金欠缴而易科监禁。

1969 年，以控制日额罚金欠缴易科监禁为基本思想，芬兰进行了三个大的方面罚金刑改革。分别是：（a）每天的日额罚金刑金额为被告收入的 1/3，如果家庭生活困难可以申请减少，但若发现有其他收入也可能增加金额；（b）最大的罚金天数从 300 天下降到 120 天，最大的易科监禁天数也从 180 天下降至 90 天；（c）刑法改革新增了易科监禁需经法庭审理。经历两轮改革后，易科监禁有了一定控制。易科监禁的数量从 1962 年的 9075 人下降到 1974 年的 539 人，罚金适用率也高达 90% 左右。

1976 年，芬兰再次进行了刑法改革，主要内容涵盖醉酒驾驶的罚金和日额罚金的计算依据问题。新法为应对醉酒驾驶入罪，规定在判处附条件监禁的情况下，还可再征收罚金。同时，日额规定为平均每天的 1/3 收入。虽然将罚金金额定位在与短期自由刑相当的程度，但芬兰新刑法将附条件监禁从 1 年提高到 2 年，大量 15 ～ 17 岁未成年人因醉酒被判处监禁。

因此，芬兰法律委员会在 1977 年的立法修改动议中又指出监禁的时间过长。委员会建议缩短至 60 天以下，提倡用 3 天有条件的监禁折抵 1 天无条件监禁（拘留），并将强制报告和惩罚警告纳入罚金管理系统中。然而，这次新的立法建议仍然认为易科监禁非常有必要，还要求对严重犯罪行为的罚金数量予以固定。法律委员会意识到，要实现刑罚的预防效果就不应该废除易科监禁。与此同时，芬兰将醉驾改用罚金和缓刑等条件监禁。1977 年改革的成果是累犯监禁有所减少，同时也采用更大金额的日额罚金替代自由刑。基于这次改革法案，泛滥的醉酒驾驶监禁率从 20 世纪 70 年代早期的 70% 下降到 1981 年的 12%。

然而，1970 年以后的监禁水平整体上没变化，罚金易科监禁总体上也无多大改观。于是，芬兰在 1989 年开展了旨在降低罚金不支付率的改革，假释的最低限度从 3 个月调整为 14 天，限制对未成年人使用监禁等，易科监禁的最高天数为 90 天。这次改革虽然使监禁率持续下降，但随之而来的罚金和社区矫正等非监禁措施又持续上涨。1991 年和 1993 年的经济犯罪和毒品犯罪刑罚的加重，造成 1992 年至 1994 年间罚金欠缴率又达到顶峰，近 7% 的罚金不能缴纳。

为降低罚金欠缴的风险，芬兰 1999 年的刑法修正案再次降低日额基数，将日额标准改为 1/60税后月收入。但随着 2000 年以后一系列新刑事政策出台，罚金欠缴依然严峻。于是，2003 年和 2005 年的两次刑法修正案再次改革罚金制度，主要内容是：（a）易科监禁的折算系数从 2 ∶ 1下降到 3 ∶ 1；（b）细化限制轻微违法的易科监禁，除非特殊原因，每天 12 欧元或总额 120 欧元以下的罚金不能易科；（c）易科监禁不能超过 60 天且不能少于 4 天。这次改革有些成就，使罚金欠缴的数量从 2006 年的 200 人减少到 2008 年的 120 人，罚金欠缴率也从 5% 降到 3%。即使如此，芬兰仍存在罚金欠缴情况，故 2010 年和 2015 年再次进行改革。2015 年修改的程度较深，主要内容是：（a）罚金天数和监禁天数易科比例改为 4 ∶ 1，也即每 4 天日额罚金易科一天监禁；（b）继续限制罚金易科，犯罪时不满 18 周岁、少于 20 天日额罚金均不能易科；（c）易科监禁至少 5 天，最多不超过 40 天。这次改革的成效依然不甚理想，最新的数据显示，芬兰 2015 年至 2017 年仍然有 50 人以上因为罚金欠缴而易科监禁。

（三）改革效果评价

纵观芬兰的日额罚金刑改革，其刑事立法和司法改革哲学一直处于“问题—解决—新问题……”进程中。从 1969 年到 2007 年，芬兰进行了 49 次刑事司法改革，最多的一年公布 3 次改革法案。问题的根源其实就是一场又想提高罚金适用率，又想降低易科监禁率的罚金刑改革。但问题总会层出不穷，立法和司法也总是处于矛盾和新矛盾的状态。芬兰的日额罚金百年史反映出，司法改革者们所预期的相对数额和贫富公正目标压根没有真正实现。成功只是短暂的，而且仅是立法技术处理后的结果，罚金欠缴这一客观事实没有根本改变。

塔皮奥在分析欧洲罚金刑的历史时，评价含芬兰在内的整个斯堪的纳维亚半岛国家的日额罚金刑改革非常成功。Ekunwe 和 Joens 以累犯率的下降和刑事司法的人性化，也用“Gentle Justice”高度评价了芬兰的罚金刑。然而，当把视角转换到北欧四国的犯罪趋势时，可能会得出不一样的答案。尽管以芬兰为代表的北欧四国罚金刑适用率存在或多或少的差别，但斯堪的纳维亚国家的犯罪总量都呈上升趋势。

芬兰罚金刑在快速膨胀的同时，监禁刑的确有所下降，罚金一定程度上替代了监禁刑。然而，芬兰的犯罪总量从 1950 年的 10.9 万人上升到 2010 年的 47.1 万人，犯罪总量和每 10 万人中的犯罪人口分别上升了 4、5 倍。尽管从 1960 年到 2015 年，芬兰进行了若干次重大改革，旨在控制罚金欠缴和易科监禁的不公，但罚金欠缴依然存在。即使在 2009 年仍有 90 人因欠缴罚金而易科监禁，达到每万人罚金中有 12 人易科监禁，监狱中有 2.05% 的人是易科监禁。这对于一个人口只有500 万人的国家来说，比例不可言小。

总体上来说，芬兰的罚金司法系统喜忧参半，充其量就是对边沁理论的试验。尽管 80% 左右的罚金和少于 10% 的监禁百分比，在整个欧洲排名靠前。然而，芬兰的罚金制裁猛增，这或许与不便于公开明说的财政理由有关。金钱制裁在缓解司法财政负担的同时，还为国家财政创收，这是激进式制裁的基本逻辑。公开报道的两则案例显示，芬兰在 2002 年和 2015 年分别对超速 50% 的案件给出总计 11.6 万和 5.4 万欧元的日额罚金。这充分说明了罚金的金钱本质对财政创收的作用，即不管芬兰怎么改，罚金欠缴不可能从根本上得到解决。

四、德国日额罚金刑改革与失败

（一）两个刑事法案

联邦德国于 1969 年开展了重大的刑法改革，在两个月内公布了两个刑事法改革法案。其结果是立法大量增设罚金刑，罚金适用更加频繁。最近 50 年，德国基本上有 80% 的刑事制裁是罚金，只有 20% 的制裁是监禁。这与其刑法设置有关，德国的刑罚主要就是自由刑（Freiheitsstrafe）和罚金（Geldstrafe）两种。但需要注意两点，否则又容易受“世界趋势”所误导。一方面，德国的罚金是替代自由刑的单科刑，而不是并罚刑。另一方面，德国采用大犯罪圈，犯罪原则上只定性而不定量，这是世界上多数国家的立法模式。

第一次刑事法改革法案于 1969 年 6 月 25 日公布，本次修改的重点是用罚金替代短期自由刑（6个月以下），这是继 1949 年废除死刑以后又一次重大的刑事改革。这次改革可谓异常艰辛，是民间和官方努力协商的结果。1962 年，西德官方刑法委员会试图仅用罚金替代最高不超过 3 个月的监禁刑。但来自瑞士和西德大学的刑法学家却认为，只有废除 6 个月以下的监禁，才有助于改造和促进罪犯回归社会。经过几轮博弈，民间力量最终赢得胜利，从而促成罚金刑作为短期自由刑的替代品。经历这次改革以后，监禁率有大幅度下降。阿尔伯特的数据显示，每 10 万人的监禁率从 1968 年的23% 下降到 1971 年的 7%。

第二次刑事法改革法案于 1969 年 7 月 4 日公布，但经历多次修改后直到 1975 年 1 月 1 日才生效实施。这次改革的重点是引入日额罚金，用日额天数（Tagessiitz）和每日金额（Geldbetrages）两种指标共同决定财产刑总额（Vermögensstrafe）。日额天数基于被告人犯罪行为的危害性大小以及相关减轻情节予以考虑，每日金额根据被告人的日收入情况计算，但需给被告留下最低生活保障的财产。工薪阶层的日收入包括薪水、股票红利、保险赔款，自谋职业者包含商业开销和损失等。日额罚金天数最低不能少于 5 天，最高不能超过 360 天，每天金额在 2 ～ 10000 马克之间，故罚金总数是 10 ～ 3600000 马克之间。

沃尔夫冈对 1882 年以来的刑事制裁进行统计，充分肯定了 1969 年第一次刑事法改革的效果。1969 年以前西德的罚金适用率维持在 55% 左右，改革后的罚金适用率猛然增加到 70% 左右。在罚金刑比例显著提高的同时，西德无条件监禁量刑的比例显著下降。然而，与第一次刑事法改革的显著效果相比，第二次刑事法改革的罚金适用率和监禁的比例变化不明显。

（二）改革效果评价

根据弗里德曼的统计，改革前的 1968 年有 113273 人获得的是短期自由刑，到了 1970 年，即改革的第一年有 23664 人判处 6 个月以下的短期自由刑，到 1979 年更是下降到 10609 人。与此同时，1979 年的罚金刑制裁约占 82%，短期自由监禁只有 2%，缓刑短期自由刑占了 8%。但数据背后的故事却是另一码事。罚金之所以猛增，原因在于交通犯罪的刑罚结构，常规犯罪却并未有所缓解。在 1972 年，超过 70% 的罚金用于交通违法，但盗窃却大量被判处自由刑，并且占了监禁刑很大一部分。基于此，弗里德曼从三个方面阐述西德刑事法改革的目标并未实现：罚金并没有消除短期自由刑；法庭很难判决与收入相符的罚金刑数额；法官很难做到对同样的罪刑判处与收入相适应的罚金。为什么这样评价呢？除了常规犯罪未有缓解外，还有法官滥用罚金的问题异常突出。

一方面，很长一段时间，德国日额罚金的最大问题是如何精准计算每日的财产数量，尤其是在被告不提供和提供财产不真实的情况下更是如此。不仅如此，对那些没有收入或低收入人群是否判处罚金，以及如何判处日额罚金也存在大问题。调查显示，54% 的罚金量刑根本没有被告的收入信息，75% 的案子没有被告的财产信息，只有 1.7% 有法官和检察官调查的财产信息。德国的立法模式也直接影响到那些以德为师的国家，如奥地利、瑞士等。

另一方面，马普所对第二刑事法改革法案实施前后的对比调查显示，1975 年以后 1500 马克以上的罚金忽然增加了。这个法案要么使法官对富人判处了更多的罚金，要么使罚金比以前更加严重。数据显示，1975 年以后的每天金额扩大，25 至 50 欧元，以及 50 欧元以上的比例都分别呈上升趋势。尽管德国的日额罚金允许法官根据不同被告人的财产信息进行适当调整，然而，大量没有财产调查的罚金金额却持续猛增。

这场改革虽然看起来完美无瑕，但刑罚效果却存在疑问。弗里德曼在评价时就明确指出：“一些证据也显示，日额罚金在威吓犯罪和控制累犯方面是不足的。”今天，德国在比例原则体系下，已经发展出两套刑事制裁体系。一个是基于罪责而定的罚金和监禁刑，另一个是基于公共安全不以谴责为考虑的矫治预防拘押（即保安处分）。对罚金而言，德国刑事制裁结构变化不大，但金额有一些变动。2009 年 10 月 2 日，德国联邦将每天的日额罚金额调整为 1 ～ 30000 欧元。随着简易程序和无需审判的刑罚令（Strafbefehl）的广泛运用，罚金刑可以更加便利地用于刑事司法。但是，这种高使用率罚金刑并没有降低总金额，反而在天数和金额上都呈显著上升趋势。沃尔夫冈的最新统计显示，一方面，日额罚金的天数逐渐增加，主要表现在 31 天以上日历天数的比例翻了 2.75 倍。另一方面，每天的日额持续猛增，每天 25 欧元以上的罚金翻了 6 倍。

（三）失败的证据

德国罚金刑曾经面临的挑战至今未得到解决。但即使如此，德国的日额罚金刑体系在欧洲还是有一定影响。例如，捷克 2010 年正式纳入新刑法典的日额罚金刑就是受德国影响，也没有提供如何计算日额罚金的方式。这种立法模式，已经出现高收入者缴纳较低罚金，或低收入者缴纳相对较高罚金的不公平情况。就现有文献来看，有关德国罚金刑的讨论基本还是围绕弗里德曼指出的三个核心问题展开。同时，有关日额罚金是否充分实现了替代自由刑的功能，多位学者也提出了质疑。对这些证据进行梳理，可以清晰展示德国日额罚金刑仍面临的挑战。

第一，关于替代自由刑问题，是否充分实现了用罚金替代短期自由刑。冉和阿里森对德国 2010年的量刑研究显示，虽然监禁刑总体只占 6%，但有 25.3% 是 6 个月以下短期自由刑。这意味着，罚金没有替代短期自由刑，这与 1969 年提倡用罚金刑替代短期自由刑的目标相悖。

第二，关于日额罚金是否与被告人财产相吻合。怀德在 2015 年的文章中继续指出，大量的罚金刑判决（50% 以上）并没有被告的财产信息。既然没有被告的财产信息，那么如何确定被告收入和日额基数呢？显然，这也与 1969 年第二轮日额罚金改革的初衷相背离。

第三，关于罚金的威吓力问题，日额罚金是否有利于减少犯罪。尽管德国学者指出监禁比罚金更容易引发累犯，罪犯记录是解读累犯的重要原因。然而，德国过去 50 年虽引入日额罚金，但有日额罚金处刑的犯罪与无罚金的抢劫、加重伤害一样，都呈明显上升趋势。

第四，关于易科监禁的问题，日额罚金是否真能做到穷人和富人公平适用。沃尔夫冈的统计数据显示，德国在 1976 年的罚金适用率是 83.18%，但有 27469 人因为欠缴罚金而易科自由刑，占所有罚金的 5.58%。然而，到 2002 年，在罚金刑总数基本不变的情况下，易科自由刑的人数却翻了一倍，占罚金刑的比例从 5.58% 上升至 9.27%。换句话说，2000—2002 年，德国每 10 个判处罚金的人，就有一个因欠缴而易科自由刑。

日额罚金刑直到今天都被描述成解决财产刑不公的浪漫神话。德国作为欧洲有重要影响力的国家，它的日额罚金刑改革掀起了 20 世纪 80 至 90 年代欧洲诸国的改革浪潮。与芬兰问题型改革一样，德国日额罚金刑改革不仅没有起到替代监禁刑作用，反而在金额扩大后恶化穷人不能缴纳而易科自由刑的局面。与德国相比，美国罚金司法的财政贡献和易科监禁问题更加突出，接下来将对此展开深入分析。

五、美国罚金刑滥用与欠缴

（一）宪法禁止罚金过量

1789 年 12 月 15 日，美国国会通过了有关过量罚金和酷刑的宪法第八修正案“禁止过量的保释，禁止征收过量的罚金，禁止施加残酷刑罚”。然而，罚金本身的过量问题，从来没有得到解决。美国最高法院对惩罚性赔偿、没收财产、罚金易科监禁的案例裁决，都在显示一个信息：财产刑有可能违反宪法。新近几年，大量文献对美国的过量罚金提出了批评，并反复引用宪法过量条款论证违宪性。虽然美国最高法院在多个判决中提到了违宪问题，但各州立法和实务部门基本不采纳有关注意事项。在有关罚金司法不公的讨论中，最高法院和宾夕法尼亚的三则案例都被充分提及，并直接反映了罚金过量的三个维度。

1970 年，在 Williams v. Illinos 案中，美国最高法院引用平等保护条款裁决本案违反宪法第十四修正案。最高法院认为，如果仅因为一个人没有支付能力，就在法律规定的最大刑期限度外延长监禁是不公平的。本案判决中，最高法院将美国各州的易科监禁立法都一一梳理出来，明确反对穷人不能缴纳罚金按 30 美元 30 天的标准易科监禁。

1972 年，在 Ward v. Village of Monroeville 一案中，被告人 Ward 因为违反 Monroeville 镇的交通法，镇长 Xenia 对 Ward 的两项交通违法定罪，每项判处罚金 50 美元。根据《俄亥俄州市政规章修正案》的规定，城市政府的市长（或镇长）作为本市镇的负责人有权对违反汽车停车法或本市辖区内的州高速违法行为进行听审和处罚。然而，最高法院不支持俄亥俄州的判决，并认定俄亥俄州市政规章的规定违反正当程序。

2008 年，在宾夕法尼亚州 Commonwealth v. Carela-Tolentino 一案中，有关强制罚金的立法再度引发热议。被告人 Tolentino 因为意图交易而持有大约 188 克海洛因，被审判法庭判处 4 ～ 10年有期徒刑，并处罚金 2.5 万美金。判刑原因在于，《宾夕法尼亚刑法典》规定，100 克以上的毒品必须判处 4 年监禁和并处罚金 2.5 万美金。2009 年，Nivardo 申请罪后减刑动议，但法庭以未缴纳罚金为由拒绝。于是，被告在 10 月 9 日向宾夕法尼亚上诉法院提起上诉，理由是刑法典中关于强制量刑的规定违反宪法修正案。2010 年，宾夕法尼亚上诉法院引用多个案例，裁决州的法律规定和量刑违反宪法。随后，宾夕法尼亚政府继续向宾州高等法院上诉，首席法官 Castille 在2012 年裁定维持宾夕法尼亚上诉法院的判决。

上述三则案例是目前查询到的与罚金有关的直接案例，在很大程度上反映出联邦和州最高法院对过量罚金刑立法和司法的否定态度。也正因为如此，理论和实务界从 20 世纪 70 至 80 年代开始，一直在寻找过量罚金的替代性措施。然而，这些解决办法所面临的障碍很大，不仅涉及州刑法典问题，还涉及市政规章问题，更涉及如何养活法官和维持法庭运营等问题。因此，这些裁判呼声注定是螳臂当车，最终也难以改变美国各州及联邦的罚金立法过量问题。

（二）结构罚金改革失败

在整个 20 世纪，美国呈现出罚金司法和易科监禁相结合的刑事制裁特征。罚金广泛适用于各种地方城市规章的犯罪行为，大量适用导致穷人不能支付罚金而易科监禁的比例奇高。例如，詹纳斯在 1916 年对伊利诺伊州的研究指出，1913 年春田市郡巡回法庭有 46% 的被告被判罚金（76% 少于 25 美金），同时治安法庭有 71% 的人（71% 少于 10 美金）被判罚金。然而，罚金支付显示，79% 少于 3 美金。对比判付两项数据，不难发现春田市有大量罚金没支付或足额支付。春田市仅是同期美国司法的冰山一角，更多证据都在反映相似的问题。根据纳山尼尔 1935 年的研究，全美大约 75% 的刑事制裁是罚金，但有一半因为没有缴纳罚金而易科监禁。1910 年的人口普查也显示，58% 的监狱犯人因为不能支付罚金而监禁。到 1956 年，这个比例仍然有 67.5%。在马萨诸塞州，1923 年有 1990 人因为未支付罚金而进监狱，同期纽约州有 4090 人易科监禁。在 1927 年，马萨诸塞州某个司法区就有 76.5% 的监禁和 9% 的缓刑是因未付罚金。

直至 20 世纪 80 年代，美国的罚金欠缴和易科监禁都是普遍现象。维拉司法研究所从 1980 年起，陆续出版多项有关欧洲日额罚金刑的研究成果。他们的目标很简单，就是希望用日额罚金解决美国罚金刑公平问题，并获得了司法部的青睐。1987 年，美国司法部下属的国家司法研究所，委托维拉司法研究所研究日额罚金在美国的可行性，理由是：美国刑事司法政策的经验研究不足，以及日额罚金在欧洲的广泛应用。

1988 年 8 月 2 日，纽约州萨特坦岛里查蒙德县刑事法庭法官诺瑟·马克布莱恩作判了美国历史上的第一个日额罚金。

然而，美国的日额罚金改革从一开始就注定是失败的项目。根据 1992 年国家司法研究所的报告，在萨特坦岛的项目试验期间，自愿全部缴纳日额罚金的只有 70%，13% 是法庭传票以后才缴纳，有10% 是没有缴纳而直接易科监禁。改革失败的证据在另外一个试验地密尔沃基市更加明显，实验者按传统罚金和日额罚金组进行了对比，研究发现传统和日额罚金的支付率基本没有差异。尽管如此，美国司法部还是在 1996 年出版了维拉司法研究所发布的日额罚金刑操作指南，呼吁各州推广日额罚金刑。司法部的呼吁引起了几个州的注意，截至 2019 年，至少有 3 个州（阿拉巴马、阿拉斯加、俄克拉荷马）在刑事诉讼法或法院组织法中，将固定金额改为日额罚金。但是，这三个州的刑法典没有改变，仍然是固定金额的罚金。例如，《阿拉巴马州刑法典》（§13A-5-12）规定，固定罚金的三个轻罪上限分别是 500、3000、6000 美金。

（三）弗格森骚乱

弗格森镇（Ferguson）位于美国南方的密苏里州。如果不是因为警察的过量罚金和罚单在 2014年引发骚乱，该镇除了黑人聚集区以外，基本没有什么特殊之处。一个常住人口只有 2 万人的城市，警察局年均开出 2 万张左右的罚单，基本上人均一张罚单。高峰时期，一年开出罚单近 6 万张，一个三口之家一年要收到 9 张罚单。

为什么要过度执法呢？美国司法部民权办公室给出的理由很简单，警察机构过度关注增加财政收入。弗格森镇城市管理层和司法部门都意图通过加大警察执法，征收更多的罚金来弥补财政不足。美国司法部的调查报告显示，警察发出最多的罚单是市政违法，而不是州违法。2010年至 2014 年，弗格森镇大约发了 9 万个与市政违法有关的罚单，而且 2014 年比 2010 年多发了50% 的罚单。这些增长全是以罚金形式处理的轻微违法，重罪违法如伤害和偷窃仍无改变。

由于这些轻微违法主要是市政违法，所以就在市政法庭审理。问题的根源，恰好出在弗格森市政法庭。根据《弗格森市政法典》§13-2 的规定，市政法庭属于警察局的执法部门，法庭设在警察局内，受警察总长直接领导，法庭员工也直接向警察总长汇报。

弗格森市政法庭支持并判处大量的罚金，原因也在于这个内设法庭与警察的相互配合，从而实现努力收取罚金的目的。2009 年全年，弗格森的交通违法和非交通违法案件分别为 2.4 万、2.8 万件，到 2014 年 10 月 31 日两项数字直接涨了 220%。这虽然看起来仅是罚金，但如果考虑到不交罚金的监禁后果，这就变成真正的罪犯了。《弗格森市政法典》§1-16 规定，如果罚金没有支付，按每天 10 美元的标准监禁欠缴者，但最高不超过 4 个月。调查组披露，2014 年 4 月到 9 月间，弗格森有 256 个人被关进监狱，大部分是欠缴罚金，而且这还是在监狱管理数据极其混乱情况下的记录。

弗格森管理层的几封邮件，直白地表明了他们意图通过罚金敛财的态度。2010 年 3 月，弗格森财政所长给警察总长 Jackson 的邮件中这样写到：“除非罚单数量在年末以前显著上涨，很难在明年显著增加财政收入……我们现在的销售营业税有所减少，这个问题比较严峻。”弗格森财政所长和镇管理署长的邮件也这样写道：“法庭费用（罚金）预期增长 7.5%。我的确问了警察总长，警察局是否能够增发 10% 的罚单。他指出，他们尽力去试。”

弗格森的罚金司法和财政状况，与密苏里州议会法律有关。密苏里州州议会在 1999 年通过Macks Creek Law，规定市政府可以从交通罚金中获得 45% 的财政收入。一个居民人口只有 272 人的 Macks Creek 小镇，在 1999 年通过法案以前，有 75% 财政收入都来自于交通罚金。高峰年度，这个镇开出的罚单达 2900 起，人均每年 10 张罚单。这些因为罚金财政问题引发的政府过度执法和司法不公，已经在美国掀起了一场有关矫正哲学的反思。

（四）财政驱动欠缴

美国的犯罪率全球最高，监狱开销每年在 400 亿美元左右。虽然这些开支名义上是由政府财政补贴，但其资金的真正来源是罚金和没收财产，是名副其实的自给自足式司法。面对如此大的财产负担，罚金在增加国家财政收入的同时，还能减少监禁、减少财政支出。也正因为如此，杰瑞等研究者撰文指出，“罚金有威吓力，所以刑事司法应该大量适用罚金，这既有利于财政也有利于犯罪预防”。然而，如果罚金剥削失败，则财政创收也必然胎死腹中。为了避免失败，美国各州用大量罚金附加费和易科监禁来威吓犯罪人。

2010 年到 2014 年，内华达的交通 / 停车罚款数量下降了 25%，这直接造成总的行政收入下降了 13%，2014 年的特别法庭预算也减少了 15%。与立法规定的罚金数额相比，罚金欠缴的附加费远超罚金刑本身。华盛顿州允许法庭对欠缴罚金的人征收 12% 的利息，加利福尼亚州允许罚金超过 30 天未付，加征 15% 的利息，佛罗里达州甚至允许授权的私人机构对交通违法强征高至 40% 的征收费。内华达州根据罚金金额的不同，法庭可以征收 20% ～ 300% 的评估费，最小 5 美金罚款仅评估费就高达 15 美金。除此之外，在明尼苏达、伊利诺伊、佐治亚、北卡罗莱、纽约等州均有各种名目的收费，实际支付金额可比法典规定高出 6 倍。

面对这么多附加费和法庭征收费，被罚者是否如额缴纳罚金呢？爱荷华州高等法院公布的法庭债务统计数据给出了很好的答案：大量罚金没有缴纳。从 1998 年到 2017 年，爱荷华州的法庭债务从 1.5 亿元美金增加到 7.3 亿，罚金欠缴比例高达 75.68%。有鉴于此，爱荷华州多管齐下努力征收债务。1996 年，爱荷华州财政厅成立统一征收中心，专门负责征收与州相关的债务，直到2015 年 6 月 1 日以后才不再征收新的债务。征收中心的统计数据显示，除了 2006 年和 2008 年征收率过半以外，其他年度均少于 1/3。值得注意，这仅是投放债务的征收情况，那么整个爱荷华州的征收和欠缴率又怎么样呢？

爱荷华州高等法院法律事务办公室的统计数据为此给出了答案，作者分别收集了 2014、2016、2018 三个年度法庭债务统计报表中的征收率。罚金征收情况大致可归纳为：第一，法庭债务整体上的征收率不高，简单平均值显示征收率在 30% 左右；第二，法庭债务（包含罚金及其他相关）的征收率呈整体下降趋势，除毒品矫正和执法附加费有轻微上涨以外，其他 8 个类别均呈明显下降趋势；第三，法庭债务的征收率与违法类型有关，交通违法的征收率最高，真正的刑事犯罪债务征收率较低，尤其是重罪征收率最低。

对于不甚理想的罚金债务征收情况，爱荷华州高等法院办公室直接总结为“高的罚金金额，导致低的罚金征收率”。爱荷华仅是美国 51 个州中的一个，美国到底多少人交不起罚金易科监禁，目前没有全面的统计数据。而且这仅是已经判处罚金的人，如果法官在判罚金前就考虑被告人的财产状况而直接判处监禁，贫富不公就更加严峻。除了易科监禁以外，美国绝大多数州还规定不支付罚金，申请假释、缓刑会受限制，甚至两个州和最高法院明确支持，不支付罚金不能行使选举权。

总之，美国罚金司法在财政动因下，已经成为财政收入的重要力量。虽然各州立法规定了分期或延期支付的方法，但并不能很好缓解罚金执行率较低的现状，更不可能解决易科监禁的现实问题。例如，美国司法部对弗格森骚乱的调查报告里，介绍了一个非裔妇女在 2007 年涉及总计 151 美金的违法停车罚金和附加费。因为无家可归和无力支付罚金，被告人在 2014 年被逮捕两次，坐牢 6 天，一共支付 550 美金给法庭。但即使如此，她还欠 541 美金的罚金没有缴纳，从 151 美金到 1091 美金，罚金前后翻了 7 倍。

五、 英国罚金刑改革与僵局

（一）易科罚金改革

在谈到英国的罚金刑历史时，拉夫指出，罚金得以继续广泛适用的真正目的在于为国王提供财政和各种经济支持。从 20 世纪初到今天，罚金欠缴和易科监禁都是英国刑事司法的重要特征。1904 年，英格兰和威尔士有 10.8 万人因罚金欠缴被易科监禁，大致为罚金总人数的 20%。为了控制易科监禁，英国 1914 年《刑事司法管理法案》采取两种措施，要求法庭考虑罪犯的财力或限制发出立即生效的执行令状。

经过这次改革，英格兰和威尔士易科监禁人数从 1909 年至 1913 年间的年均 8.3 万人下降到1926 年至 1930 年间的 1.3 万人。从十万大关到万级数字，英格兰和威尔士的罚金易科监禁虽然比例下降，但却依然维持在一个很高的数字。于是，英国议会在 1935 年经过广泛讨论后，通过了《金钱支付司法程序法案》。该法案规定，除非特殊情况，定罪以后要在被告人参与的情况下，进行财产调查后才可以发出执行令状，否则不能易科监禁。这次改革依然有效，整个 1923 年至1938 年间，未支付罚金而易科监禁的比例从 3.6% 下降到 2.3%。

有鉴于此，1967 年《刑事司法法案》继续限制执行令的签发。只有当“被告有充足的财产立即支付”时，才能签发执行令，这进一步限制了易科监禁的可能性。4 年以后，1971 年《收入协议法案》通过与雇主合作方式，法庭可以指导罪犯的雇主从应付薪水中扣减罚金，从而保障罚金的直接执行。然而，经过多轮改革，罚金刑欠缴问题依然没有从根本上解决。在 1973 年，每 1000 人被判罚金中有 6 个易科监禁。到 1978 年这一数字已经上升到 10 人，以至于在 1981 年左右，有超过 17000 人因为不能支付罚金面临被监禁的风险。

（二）单位罚金改革

1978 年，英国下议院财政支出委员会为了减少监禁数量，推荐重新考虑引进日额罚金刑。1980年，该推荐得到议会刑法事务专家组“Too Many Prisoner”的报告支持。这个报告旨在让法庭减少使用监禁刑，从而希望用日额罚金去替代监禁。与此同时，1980 年还通过《治安法庭法案》，该法案引入支付时间和分期支付方案，不支付罚金可以被警察局或法庭监禁一天，并通过金钱支付监督令的形式强制性地督促支付罚金。与早期的法庭控制罚金易科的严格条件不同，新法案将法庭置之度外，由私人公司来负责征收罚金，以确保被告有充足的财产支付生效罚金。与此同时，为了确保罚金的支付，法庭和私人公司相互配合，以易科监禁威胁罪犯缴纳罚金。但是，这种用监禁威吓获取钱财的方式，虽然能够对部分人有效，但对于真正的穷人根本起不了作用。数据显示，每1000 个罚金中的易科监禁人数，仅从 1977 年的 9 人下降到 1980 年的 8 人，盗窃和抢劫易科监禁占罚金总数的比例从 5.5% 上升到 6.9%，甚至 21 岁以下的易科监禁也从 110 人上升到 140 人。

在随后几年中，英国反复酝酿日额罚金刑改革，高度期望通过日额罚金改变穷人不能支付罚金的情况。随后，四个治安法院（Basingstoke 等）作为日额罚金的改革试验单位，从 1988 年 10 月起陆续开展为期 6 个月的试验，以及 12 个月的执行观察期。四个治安法庭的试验评估显示，支付时间更短，有三个法院的金额比改革前更低，易科监禁的比例显著下降，高金额的罚金偿清率更高。于是，英国在 1991 年刑事司法法案设置相当于日额罚金的单位罚金（Unit Fines），并准备于 1992年 10 月 1 日生效实施。与日额罚金相似的地方是，单位罚金以被告人收入为罚金基数。但与日额罚金不同的是，评估基础是每周可支配收入。

然而，7 个月以后，1991 年刑事司法法案就因未知原因被暂停，单位罚金在 2000 年《刑事法院（量刑）法案》中被正式剔除。这标志着英国单位罚金改革制度的失败。它失败的主要原因在于，罚金金额扩大对提高缴纳率收效甚微。在罚金刑金额方面，1991 年《刑事司法法案》§17-18对单位罚金设计了三套规则。第一，罚金总额分成 5 等（200 至 5000 英镑）；第二，确定单位数，第一至五等分别是 2 至 50 单位；第三，确定每周金额，根据被告人每周的可支配收入确定，但第一等最低不能少于 4 英镑，第五等不能超过 100 英镑。然而，与以前的罚金金额相比，治安法庭可判处日额罚金的最高金额从 2000 英镑增加到 5000 英镑。综合各方面缺陷，单位罚金也并非消除罚金不公的灵丹妙药，罚金欠缴和易科问题还会持续存在。例如，1996 年监狱统计年鉴显示，有 8600 人因为未交罚金而被监禁。到 2000 年时，未交罚金而易科监禁的人数还有 2480 人，平均被监禁 7 天。

（三）滥用后的欠缴

过度监禁与滥用罚金二者之间存在必然关系，都是英国刑事司法面临的问题。布尔斯和弗里曼所起草的官方报告中，明确将因易科监禁所引发的过度监禁作为苏格兰刑事司法的重要特征。2003 年，英格兰和威尔士刑事司法法案再次改革，要求限制监禁量刑，除非证明罚金和社区服务都不合适，否则不能用监禁。但是，这个法案延续 1993 年法案的逻辑，允许法庭根据被告人的财富能力增加或减少罚金数额。于是，2012 年《罪犯的法律援助、量刑和惩罚法案》第 85 条取消了英格兰和威尔士治安法院的最高 5000 英镑的罚金限制，这意味着大量轻微违法可能被判处更多罚金。这些立法改革的动机恰恰就在于，通过加强执行和扩大罚金金额和适用范围来增加财政收入。

在以财政收入为动力的司法背景下，英格兰和威尔士的罚金适用率从 2010 年的 65.2% 上升到2020 年的 77.9%，高峰时期有 91.6 万人被判罚金。由于过度依赖于罚金，普遍使用和强制执行必然会出现罚金不能缴纳的情况。例如，在公共场所讨钱、闲逛、睡觉等行为，将被判处 1000英镑以下数额不等的罚金。虽然法院在 R. v. Churchill and Others 和 R. v. Lewis 案中对因病无法支付的前者从 2000 英镑减少到 100 英镑，后者因财产状况不清楚而减少到 5000 英镑。但即使如此，罚金对于财产支付能力欠缺的人，压根无法实现其刑罚和财政目的。

海因斯在其最新的研究中指出，英国司法部每年以 100 万件案件（总价 3.5 亿英镑罚金）的速度增加。然而，与如此快速新增的罚金相对应，欠缴几乎呈不可逆转的上升趋势。2007 年的审计数据显示，只有 50% 的罚金在 6 个月内按时缴纳支付。与此同时，没收令也与罚金欠缴一样持续上升。法庭处理的案件数额从 2006 年的 5 亿升到 2011 年的 12.5 亿英镑，其中 60% 是不可能缴纳的，实际征收率少于 20%。为什么有如此大量的欠缴呢？原因就在于英国仍然像美国一样，在罚金基数外，还有高达 330 种类目繁多的附加费。这一点就连英国司法部也承认，“不合理的附加费导致征收率较低”。就在 2020 年新冠肺炎疫情期间，英格兰和威尔士治安法院的罚金欠缴比 2019 年增加了 44%。

如果说芬兰罚金司法是解决问题型，英美无疑是财政导向的无限扩张型。英国从上世纪初 20%的易科监禁率，到今天乞讨者被判罚金而易科入狱，甚至到无限额罚金等扩张型立法，财政收入所主导的罚金司法有过之而无不及。正因为如此，始于 20 世纪 90 年代的单位罚金改革才以 7 个月短命结束。英国的罚金百年史无疑与美国、德国、芬兰等多个国家的现象充分相似。这足以说明那些冠以罚金“公正”“替代短期自由刑”美号的乌托邦学说徒有其表。

六、结论：全球罚金司法困境对中国的启示

本文从比较法角度，对全球罚金刑改革和发展背景进行了充分的介绍，从而回顾近百年来的罚金刑演变历程。纵观罚金刑的高应用率和欠缴现状，虽然各国以替代短期自由刑为口号改革罚金刑，但司法财政的创收本质并未改变，这也决定了罚金支付不公和易科监禁问题不可能得到根本解决。尽管日额罚金在欧洲和拉丁美洲有些市场，美国和英国也曾尝试结构或单位罚金，以及苏联几个加盟国家出现了混合罚金模式，但亚洲、非洲和北美洲更多国家仍然主要采用固定罚金刑模式。

清末修律以来，罚金的历史、背景、现实问题，在中文世界基本都是学术盲点。也正因为如此，才出现清末摒弃中华赎刑而全盘照抄西方罚金的情况，并自此以后稳定地发展成中国式附加刑。很长一段时间，刑法学主流论文言罚金就要推崇西方或世界潮流，甚至出现非犯罪不用罚金就不文明的论调。但问题是，中国罚金执行率极低，其问题源头恰恰就在于，自《大清新刑律》以来仿外国刑法的立法格局未曾改变。中国与欧美的罚金刑司法困境大致相同，也有与宾夕法尼亚州过量罚金诉讼相似的强制性“必并科”立法。因此，正确认识全球罚金刑的本质和困境，对中国罚金立法和司法有启示意义。大致看来，如下几方面值得重视。

首先，辩证看待外国罚金刑适用率与犯罪、刑罚体系差异。罚金刑在欧美成为重要的刑事制裁方式，这主要是因为其罚金是主刑，主要对轻微违法或行政犯单科。虽然苏联六个加盟共和国刑法典普遍规定对各种犯罪可以单科罚金，但其适用率非常低。关键原因就在于，多数犯罪人不可能承受高额罚金刑，从而使非行政犯或重罪还是以自由刑为主。因此，比较和鉴别外国罚金在立法和司法中具体适用于什么犯罪，罚金刑处于什么地位，罚金如何适用，这才是认识全球罚金刑的逻辑前提。我国学者应当充分认识中国只有刑法典，犯罪体系是极其严格的重罪体系，罚金立法模式以并科为主。本来，中国 1979 年刑法下的罚金刑适用率低，是与刑法和犯罪体系相结合的必然局面。然而，20 世纪末的学术呼吁打破了 79 刑法的立法模式，造成 1997 年刑法对大量犯罪设置自由刑附加罚金的“并罚”模式。值得注意的是，今天中国的罚金刑虽名义上实现了广泛适用，但因大量未实际执行而异化成象征性刑罚。

其次，充分认识罚金刑替代自由刑和财政收入的矛盾。全球罚金改革的初衷是替代短期自由刑，但却因司法财政创收始终与穷人欠缴难以割裂。随着行政犯的扩张、犯罪圈的日益扩大，监禁和司法成本也水涨船高，财政负担和资金缺口日益沉重。因此，司法财政驱动下的罚金司法想方设法维持财政运转，最终出现罚金立法扩张，司法改革后金额更高，附加费日益增多的局面。以财政创收为背景的外国罚金司法，不可能降低罚金数额，不可能真正替代自由刑。对于中国来说，1997 年刑法中比例、倍数、倍比罚金的罪名普遍较多，尤其是《刑法修正案七》对第二百零一条逃税罪新增以罚代刑后，陆续出现多起数亿天价罚款案例。虽然这是以税收的“罚款”式行政处罚避免入罪和判刑，但一旦无法缴纳还是会定罪和易科监禁。如何坚持刑罚只具有“预防与惩罚”的目的，保障法律面前人人平等适用，避免罚金司法走向财政司法的困境，同样值得中国立法和理论界充分重视。

再次，正确认识罚金刑改革失败与易科监禁的困境。各国近百年的罚金刑改革发展史说明，无论是日额罚金刑，还是固定罚金刑，都并没有缓解易科监禁。多个国家明确反对日额罚金，德国的日额罚金刑改革后的易科监禁数量翻倍，英国单位罚金或美国结构罚金改革失败，都说明只要有金额相对较大的罚金刑存在，就一定会有大量犯罪人因欠缴罚金而易科监禁。当前中国的罚金欠缴率因立法原因已不比外国低，目前还没有关于不缴罚金就不能减刑、假释等变相易科监禁的规范文件出台。但从更加长远来看，刑事判决的效力如何保障，如何在司法改革或刑法修正案中避免陷入西方易科监禁的困境，同样值得注意。

最后，反思清末修律引入罚金的背景，重新回归中华赎刑之道。中华赎刑经历从秦汉到唐明律的发展历程，《大清律例》充分总结和吸取了赎刑在几千年发展变化中的宝贵经验，最终发展成以钱、厘、毫为单位，以平民微量收赎为主的五刑替代措施。纵观全球罚金百年来的改革败局和当前困境，可以反观中华赎刑基本没有适用障碍，赎刑更具有罚金无可比拟的天然优势。虽然外国罚金易科劳役或社区服务可以从立法技术解决易科监禁，但这些操作不过是大明律的赎刑罚役、折工翻版而已。像朝鲜那样一度废除罚金，也不失为好办法，这也恰是中华刑律改“罚”为“赎”的精髓所在。因此，未来的中国刑法理论重心不应是如何改革罚金，而是考虑要不要废除罚金，重新回归中华赎刑轨道上来。原因很简单，西方罚金的发展史已充分证明，无论如何改革都不可能避免贫富不公和易科监禁。与此相反，中华赎刑到《大清律例》时，已经发展为针对不同群体、不同犯罪，用不同金额的纳赎、收赎、赎罪、军赎的灵活体系。

总之，罚金刑之所以能得到各国青睐，其核心原因是财政动力。这与成本巨大的监禁刑相比，不仅可减少财政支出，而且还可获得大量财政收入维持司法机构的运转。因此，各国在财政动因下，以法律之名而行敛财之实，并在立法和司法上逐渐走向罚金滥用趋势。美国弗格森骚乱因过度执法引发的司法丑闻，英国对乞讨者判罚金，芬兰超速可罚 11 万欧元等，都只是全球罚金刑司法败局的冰山一角。充分认识全球罚金刑困境，甄别外国罚金客观存在的糟粕，一定程度上有助于认识中华传统赎刑的精髓。因此，作者呼吁广大中华法学人士，无论是法史学家，还是刑法学家或比较法学家，将研究重心转移到中华赎刑的文明探索进程中。